行政复议决定书〔2024〕石大政复决字第16号

行政复议决定书  

〔2024〕石大政复决字第16号

申请人：曹某，男，住陕西省西安市。

被申请人：石嘴山市大武口区市场监督管理局，住所地位于宁夏石嘴山市大武口朝阳西街181号。

委托代理人：于某，系石嘴山市大武口区市场监督管理局综合管理法制审核员，特别授权代理。

委托代理人：张某，系石嘴山市大武口区市场监督管理局综合管理法制审核员，特别授权代理。

申请人曹某不服被申请人石嘴山市大武口区市场监督管理局作出的市场监管投诉举报处理，于2024年8月4日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理，现已审理终结。

申请人请求：一、请求撤销被申请人于2024年7月31日作出的《举报不予立案告知书》(市场监管〔2024〕第073101号)，责令限期内重做。

申请人称：申请人认为本案中被申请人对违法行为的处置可能影响申请人合法权益的主张，申请人与案件的处置结果存在法律上的利害关系。

根据《最高人民法院公布的第41号指导案例》，其明确规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任，被告不提供作出具体行政行为时的证据和依据的，应当认定该具体行政行为没有证据和依据。

同样，行政复议审理中，因《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目有明确规定，“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；”也就是说，被申请人在做出本案不予立案决定时，既未载明其决定不予立案的事实基础，也没有明确其决定不予立案的法律依据，客观而言，构成应由行政复议法依法撤销的情形。鉴于此，申请人请求复议机关依法撤销被申请人所做出的不予立案决定并责令其限期重做。其次，国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕
10号）明确指出，依法行政的基本要求。——合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。

据此，行政机关作出一个可能对当事人不利的决定时，援引具体的法律条文阐明理由，是依法行政的应有之义。同时，作为一个对外发生法律效力的行政行为，其所依据的法律规定必须是明确的，具体法律条款的指向是不存争议的。唯有此，相对人才能确定行政机关的确切意思表示，进而有针对性地进行权利救济。公众也能据此了解行政机关适用法律的逻辑，进而增进对于相关法律条款含义的理解，自觉调整自己的行为，从而实现法律规范的指引、教育功能。本案中，被申请人可能是想给申请人和复议机关出背诵填空题，仅告知不予立案的决定，却未援引任何法律法规规章依据向申请人阐明不予立案的事实和理由，应视为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。

就案件实体情况，申请人认为“某米酥”标签未标示反式脂肪酸含量。根据《预包装食品营养标签通则》(GB28050-2011)问答（修订版）第二十九条规定第二项规定，配料中含有以氢化油和（或）部分氢化油为主要原料的产品，如人造奶油、起酥油、植脂末和代可可脂等，也应标示反式脂肪（酸）含量，也就是说被产品添加了氯化植脂末但未标注反脂肪酸的违法行为，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第九款规定，被申请人应按照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款进行处罚，同时被申请人也未对被举报人未履行进货查验职责进行查处。被申请人未根据《市场监督管理行政处罚程序规定》章第二十一条第一款规定“办案人员应当全面、客观、公正、及时进行案件调查，收集、调取证据，并依照法律、法规、规章的规定进行检查。”本案产品配料中“鸡精”未按照《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.2.1.1“当国家标准行业标准或地方标准中已规定了某食品的一个或几个名称时，应选用其中的一个、或等效的名称。”《中华人民共和国商业行业标准鸡精调味料》（SB/T 10371-2003）规定产品名称为“鸡精调味料”，《调味品分类》（GB/T 20903-2007）规定等名称均为”鸡精调味料”企业应按照食品安全国家标准规定标注规范性名称。显然被申请人未履行全面查处职责，故程序违法。

“某抗菌运动袜”，将普通袜宣传成运动袜的违法事实已经成立，其符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条立案查处的法定条件，其行为违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第八条规定，其应按照《中华人民共和国反不正当竞争法》进行立案处罚。

“某大切片面包”执行标准为该产品标准为GB/T20981,而该标准第八条规定标签上应按第4章的规定标识分类名称，冷冻储存的面包应标识产品食用方法（含解冻方法）。该标准明确规定需要标注产品类型，然而被诉产品并未按照其执行标准标注产品类型的违法行为已经存在，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十六条第四款规定，其应按照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款进行处罚，同时被申请人也未对被举报人未履行进货查验职责进行查处。

“某寿司海苔”执行标准为GB/T23597而该标准第1条第三款本文件不适用于添加辅料、食品添加剂或经烘烤、调味等工序加工制成的产品。该标准明确规定不适用于烘烤，而被诉产品仍进行二次烘烤，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十六条第四款规定，其应按照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款进行处罚，同时被申请人也未对被举报人未履行进货查验职责进行查处。

综上，现根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等规定，依法请求所求，请求复议机关依法支持申请人全部诉求。

被申请人答复称：被申请人针对申请人复议请求及事实理由，依据石嘴山市大武口区人民政府《行政复议答复通知书》（石大政复答字〔2024〕16号），现答复如下：

一、案件基本情况。

2024年7月12日，被申请人同时收到申请人邮寄的4封投诉举报书，涉及申请人于同一时间在同一地点购买的四种商品投诉举报，称石嘴山市某商贸有限公司（以下称经营者）涉嫌销售的“某米酥”标签未标示反式脂肪酸含量；“某大切片面包”未按执行标准标识产品食用方法；“某寿司海苔”实际执行标准与包装袋标识的执行标准不符；“某抗菌运动袜”实际执行标准与包装袋标识的执行标准不符，涉嫌虚假宣传。申请人认为涉案食品标签标识不符合《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》的相关规定，故要求被申请人解决其提出退赔查处奖励的诉求。被申请人收到申请人投诉举报书后立即对经营者开展核查，核查结束后于2024年7月31日作出不予立案决定。同日将举报不予立案告知书（市场监管〔2024〕第073101号）邮寄送达申请人。申请人收到此答复后于2024年8月2日以被申请人未说明不予立案的具体原因为由申请行政复议。

二、被申请人作出的不予立案决定书事实清楚、依据正确、程序合法。

结合本案，被申请人于2024年7月12日收到申请人的4封投诉举报书，涉及申请人于同一时间在同一地点购买的四种商品投诉举报，为节省行政执法资源，故将这四起投诉举报合并处理。

针对投诉举报书中的诉求，由于经营者明确不接受调解，依据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十一条第一款第（四）

项“有下列情形之一的，终止调解：（三）投诉人或者被投诉人无正当理由不参加调解，或者被投诉人明确拒绝调解的；”之规定，对申请人的投诉作出终止调解。对申请人举报于2024年7月15日进行案源登记，2024年7月31日完成核查，并作出不予立案决定。依据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条第二款“举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人”之规定，于2024年7月31日将《举报不予立案告知书》邮寄申请人。故被申请人在法定期限内，将不予立案决定告知申请人符合《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条之规定。

经对涉案的四种商品核查发现：

（一）涉案食品“某米酥”标签未标示反式脂肪酸含量核查结果：因所使用原料中的液态酥油为秦皇岛金海特种食用油公司生产，该食品原料明确标识本食品未采用氢化油和氢化工艺，不含氢化植物油成分，依据《预包装食品营养标签通则》4.4规定，并不需要在营养成分表中标示反式脂肪酸含量，故未违反《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款第九项之规定。

（二）涉案“某大切片面包”未按执行标准标识产品食用方法核查结果：该食品属于GB/T20981的其他面包，其包装袋明确标识储存方式为“放置于阴凉干燥处，避免阳光直晒”，不属于冷冻储存面包，无须标注解冻方法，并不存在未按照其执行标准严格执行的违法行为。

（三）涉案食品“某寿司海苔”实际执行标准与包装袋标识的执行标准不符核查结果：涉案食品包装上介绍的烘烤是干燥和降低产品水分的工序，生产工艺只有干燥这一工序，而非制作即食产品的工序，并且在SC生产许可审查细则当中也有要求该食品包装前需有再次干燥的工序，故属GB/T23597中的非即食产品。而GB/T23597中所描述“本文件不适用于添加辅料、食品添加剂或经烘烤、调味等工序加工制成的产品”中的产品指的是GB/T23596的即食食品，是为了区分GB/T23596而进行的说明。而涉案食品只是进行了烘烤并未进行调味等工序，不属于GB/T23596的即食食品，并未违反GB/T23597标准，故不属于违反申请人所述《中华人民共和国食品安全法》第二十六条第四项的规定。综上核查结果，涉案的三种食品不存在违反《中华人民共和国食品安全法》规定的行为，不符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条第一款规定“经核查，符合下列条件的，应当立案：

（一）有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为；（二）依据市场监督管理法律、法规、规章应当给予行政处罚；（三）属于本部门管辖；（四）在给予行政处罚的法定期限内。”由此可见，该规定明确了可以立案条件，同时也确定了符合法定条件不予立案的情形。故申请人依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条作出的不予立案决定依据正确。

（四）涉案“某抗菌运动袜”实际执行标准与包装袋标识的执行标准不符，存在虚假宣传的核查结果：因经营者并非生产者，无法判定涉事商品包装的实际执行标准与包装袋标识的执行标准是否相符，且能够提供涉事商品的合格证、出厂检验报告、供货商资质、进货票据等证明文件，严格履行进货查验义务，且没有对涉事商品进行特别的宣传行为，不存在主观故意。符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款第（三）项“经核查，有下列情形之一的，可以不予立案：（三）当事人有证据足以证明没有主观过错，但法律、行政法规另有规定的除外；”之规定，故申请人依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条作出不予立案决定依据正确。

三、被申请人作出的不予立案结果告知书是国家总局的统一格式文书，已经履行了法定告知职责。

被申请人按照《市场监管总局关于印发<市场监督管理部门处理投诉举报文书式样>的通知》（国市监网监〔2019〕242号，以下简称《文书式样》)规定的格式制作的《举报不予立案告知书》，而《文书式样》是市场监管总局为了规范全国市场监督管理部门投诉举报处理工作，制定的统一文书，其中举报不予立案告知书是履行答复投诉举报的职责，属于对申请人举报作出的程序性告知性行为，只须告知不予立案结果，就规范履行了法定职责，无须说明不予立案理由及援引法律法规依据。

四、申请人的举报行为具有一定的职业索赔性。

从申请人的投诉举报书来看：首先，不是因购买涉案食品损害其人身、财产合法权益而投诉举报，仅以涉案食品标签标识违反法律强制性规定等，特意寻找涉案食品、商品存在食品安全或者虚假宣传问题为由要求生产者赔偿。其次，其投诉举报的内容、请求呈现格式化特点。再者，将一次在同一经营者处购买的4种商品分别进行投诉，浪费行政执法资源，扰乱市场监管部门正常工作秩序。不应界定为《中华人民共和国消费者权益保护法》规定的普通消费者，充分说明申请人非生活消费而购买商品，而是假借消费维权、打击假冒伪劣等名义，以牟利为目的，频繁通过投诉举报、复议、诉讼、信访等形式相威胁索要财物。符合《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》第二十七条第二款“投诉、举报应当遵守法律、法规和有关规定，不得利用投诉、举报牟取不正当利益，侵害经营者的合法权益，扰乱市场经济秩序。”及第四十九条“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，消费者有权根据消费者权益保护法第五十五条第一款的规定要求经营者予以赔偿。但是，商品或者服务的标签标识、说明书、宣传材料等存在不影响商品或者服务质量且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。通过夹带、掉包、造假、篡改商品生产日期、捏造事实等方式骗取经营者的赔偿或者对经营者进行敲诈勒索的，不适用消费者权益保护法第五十五条第一款的规定，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关法律、法规处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”规定的情形，故申请人具有一定的职业索赔性。

综上，被申请人已全面履行法定职责，作出的不予立案决定程序合法、事实清楚、证据确凿、适用法律正确。请求石嘴山市大武口区人民政府在审查事实的基础之上，依据《中华人民共和国行政复议法》相关规定驳回申请人的复议申请。

经审理查明：申请人于2024年7月6日在石嘴山市某商贸有限公司购买“某米酥”、“某大切片面包”、“某寿司海苔”、“某抗菌运动袜”四种商品，认为“某米酥”标签未标示反式脂肪酸含量、“某大切片面包”未按执行标准标识产品食用方法、“某寿司海苔”实际执行标准与包装袋标识的执行标准不符、“某抗菌运动袜”实际执行标准与包装袋标识的执行标准不符，遂向被申请人提出投诉举报，诉求为：退赔查处奖励。2024年7月12日，被申请人收到四份投诉举报书。被申请人在收到申请人的四封投诉举报书后，于2024年7月15日进行案源登记,于2024年7月16日通过电话方式告知申请人投诉受理结果，于2024年7月25日前往商家进行现场核查。经核查查明，涉案商品均为符合国家执行标准的合格产品且商家履行了进货查验义务，申请人投诉举报的问题并不成立，被申请人于2024年7月31日作出市场监管〔2024〕第073101号《举报不予立案告知书》并邮寄送达申请人，2024年8月1日被申请人将举报不予立案告知书与投诉终止调解决定书一同通过邮寄方式送达申请人指定邮箱。

以上事实有申请人提交的投诉举报书、微信支付凭证、所购商品照片、《举报不予立案告知书》；被申请人提交的《石嘴山市大武口区市场监督管理局不予立案审批表》、《举报不予立案告知书》、《石嘴山市大武口区市场监督管理局现场笔录》、《石嘴山市大武口区市场监督管理局询问笔录》、营业执照、食品经营许可证、线上采购单、“某米酥”检验报告单、“某大切片面包”检验报告单、“某寿司海苔”检测报告、“某抗菌运动袜”检验检测报告单、中国电信股份有限公司宁夏分公司客户固话市话清单等证据材料。

本机关认为：

一、程序方面。依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条第二款“举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人”规定，被申请人于2024年7月12日收到申请人的四封投诉举报书后，于2024年7月15日进行案源登记,于2024年7月31日完成核查,在法定期限内作出不予立案决定，并在法定期限内将《举报不予立案告知书》邮寄送达申请人，程序合法。

综上，石嘴山市大武口区市场监督管理局针对曹某的举报处理程序符合法律规定。

二、实体方面。根据被申请人的核查，结合被申请人提交的证据证实，（一）涉案食品“某米酥”因所使用原料中的液态酥油为秦皇岛金海特种食用油公司生产，该食品原料明确标识本食品未采用氢化油和氢化工艺，不含氢化植物油成分，依据《预包装食品营养标签通则》4.4规定，并不需要在营养成分表中标示反式脂肪酸含量，故未违反《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款第九项之规定。（二）涉案“某大切片面包”属于GB/T20981的其他面包，其包装袋明确标识储存方式为“放置于阴凉干燥处，避免阳光直晒”，不属于冷冻储存面包，无须标注解冻方法，并不存在未按照其执行标准严格执行的违法行为。（三）涉案食品“某寿司海苔”包装上介绍的烘烤是干燥和降低产品水分的工序，生产工艺只有干燥这一工序，而非制作即食产品的工序，并且在SC生产许可审查细则当中也有要求该食品包装前需有再次干燥的工序，故属GB/T23597中的非即食产品。而GB/T23597中所描述“本文件不适用于添加辅料、食品添加剂或经烘烤、调味等工序加工制成的产品”中的产品指的是GB/T23596的即食食品，是为了区分GB/T23596而进行的说明。而涉案食品只是进行了烘烤并未进行调味等工序，不属于GB/T23596的即食食品，并未违反GB/T23597标准，故不属于违反申请人所述《中华人民共和国食品安全法》第二十六条第四项的规定。（四）针对涉案“某抗菌运动袜”实际执行标准与包装袋标识的执行标准不符，存在虚假宣传的投诉举报，因经营者能够提供涉事商品的合格证、出厂检验报告、供货商资质、进货票据等证明文件，严格履行进货查验义务，且没有对涉事商品进行特别的宣传行为，不存在主观故意。而且申请人作为投诉主体，投诉属于平等主体之间的争议解决，按照“谁主张谁举证”的原则，申请人负有证实自己合法权益受到实际侵害的举证义务，其所提供的证据无法证明其合法权益受到侵害，应承担举证不能的法律后果。

三、法律适用方面。被申请人举报不予立案告知书符合《市场监管总局关于印发<市场监督管理部门处理投诉举报文书式样>的通知》（国市监网监〔2019〕242号）规定格式要求；作出不予立案的决定符合《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第七条、第三十一条第二款及《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款之规定，适用法律正确。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，拟决定：

维持被申请人石嘴山市大武口区市场监督管理局作出的市场监管〔2024〕第073101号《举报不予立案告知书》。

申请人曹某如不服本决定，可以在收到本决定之日起15日内向石嘴山市大武口区人民法院提起行政诉讼。

石嘴山市大武口区人民政府

  2024年9月27日

（此件公开发布）

附相关法律条文如下：

《中华人民共和国行政复议法》

第六十八条 行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。

《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》

第七条 向市场监督管理部门同时提出投诉和举报，或者提供的材料同时包含投诉和举报内容的，市场监督管理部门应当按照本办法规定的程序对投诉和举报予以分别处理。

第三十一条 市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。

《市场监督管理行政处罚程序规定》

第十八条 市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。检测、检验、检疫、鉴定以及权利人辨认或者鉴别等所需时间，不计入前款规定期限。